郭晓鸣:实施乡村振兴战略的路径选择与突破重点
关于实施乡村振兴战略的若干思考
四川省社会科学院 郭晓鸣
十九大报告提出实施乡村振兴战略引起了广泛关注和高度重视，在现在这个时间节点提出这样全新的战略构想，无疑是极具针对性的，值得深入思考。
一、为什么要实施乡村振兴战略
显而易见，实施乡村振兴战略不应只是基于我国城乡差别仍然较大，农业和农村发展严重滞后于城市，这些问题虽然存在并且不容忽视，但究本质看，上述矛盾是长期存在的老问题，并非现在才凸显和更加尖锐的。相反，在整个宏观经济下行的压力仍在持续加大的严峻形势之下，我国农业和农村的发展在一定意义上堪称“一枝独秀”,不仅现代农业的整体水平在持续提升，农民人均收入增速持续快于城镇居民，而且新农村建设的强度和力度前所未有，减贫规模和成果不断创造奇迹。这些基本事实表明，中国的农业和农村总体上是持续发展的，在此背景下基于现实问题导向提出全面实施乡村振兴战略，说明农业和农村在持续发展的过程中患上了急需诊治的疾病，“乡村病”的日益加重不仅在一定程度上正在侵蚀改革以来在“三农”领域付出艰辛努力所取得的巨大成效，影响和削弱农业农村自身的发展能力，而且还将不可避免地产生不利的全局性影响，危及到中国经济社会的整体性稳定。
就现实看，下述突出的“乡村病”虽然是发展中的问题但的确值得高度重视：
一是要素非农化。土地、劳动力、资金等基本生产要素持续大规模由乡到城单向流动，一方面，粗放的土地城市化虽有所遏制但矛盾仍然突岀，耕地大规模减少的矛盾不仅表现在数量上，同时表现在质量上，高速工业化、城市化推进中所吞噬的主要是最肥沃的良田沃土，对农业现实生产能力的损害极为严重。另一方面，农业劳动力特别是素质相对较高的青壮年仍然主要是离乡进城的就业选择，严重失衡的劳动力流动方式依然未能逆转，这一发展态势事实上是在从根本上损伤现代农业的发展根基。此外，当前农村资金总体短缺，金融抑制的矛盾依然尖锐，农民获得金融服务仍然十分困难。几乎所有农村金融机构都是存贷差，农村稀缺资金仍然大规模外部流失。
二是劳动力老龄化。由于主要受人口外部非均衡流动的影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。目前大多数农村区域实际务农的劳动力平均年龄高达60岁左右，劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接带来因供给不足而不断推高农业人工成本，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变，为自食而种地引致商品经济向自给经济倒退，结果是农业的兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。还值得关注的是，农业劳动力老龄化进一步拉低了农业劳动力的教育水平，对农业技能培训产生不良影响。而自给性的农业生产取向使老龄劳动力缺乏有效技术需求，对采用新技术、新品种持保守态度，“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。
三是农村空心化。农村空心化是一个由农村人口过度外部流失引起的农村整体经济社会功能综合退化的过程。其典型表现形式是农村人口急剧减少，农村住房大量空置，农村公共服务有效需求显著降低，乡村社会治理水平同步下降，部分自然村落出现总体性衰败甚至消亡现象。如果从宏观的历史发展趋势审视，因农村人口减少造成部分村庄衰落是一个现代化进程中的共同趋势，在很大程度上是我国经济转型发展必然经历的阵痛和付出的代价，但合理的制度安排和政策设计，应当是必须力求使阵痛期更短和所付代价更小，假如任由“空心化”无限制地恶性扩展，必然产生不利于农业和农村稳定发展的负面影响。短期内农村人口特别是青壮年劳动力的过度流失，将直接导致土地经营粗放化，进而不仅形成农业产业升级的障碍，甚至还会产生向自给性农业的倒退。此外，在人口非均衡流动的背景之下，“空心化”带来的并非单纯只是农民数量减少的问题，而是同时伴随着着严重的农村内部社会结构失衡矛盾的加剧。老龄化、妇孺化与空心化相互交织，造成农村普遍的家庭撕裂，社区邻里互助传统削弱、优秀乡村文明衰减，农村社会结构稳定性遭受破坏，社会治理面临巨大挑战。
四是环境污损化。必须清醒地认识到，中国快速的经济增长是付出了巨大的生态代价的，而且对农业和农村领域的影响同样十分严重。我国农村不仅水土流失面积仍然在扩大，土地荒漠化的矛盾十分尖锐。特别是环境污染已经成为最为严重的问题：其一是废弃物的污染，我国农膜的回收率和秸秆还田率都很低，农膜不能降解直接危害土壤结构，秸秆大规模焚烧则造成严重的大气污染，同时，目前规模化养殖业的快速扩张使农村面临的面源污染比过去任何时候都尤为严重，而且治理难度不断加大。其二是生活污染，过去很多农村的生活用水排放后可以自然消解，但是现在大量使用的洗衣粉、消毒液等不加任何处理后进入沟渠、耕地，造成日趋严重的水体和耕地污染。生活方式的改变使农村生活垃圾数量激增，其中绝大部分仍未加任何处理，成为导致农村环境恶化的又一重要根源。其三是投入品的污染。我国农业增长过度依赖化肥、农药的格局总体上仍未扭转，投入量大，利用率低，大量直接进入水体和土壤，致使农村环境污损矛盾日趋加重。农村生态环境的红灯的全面拉亮，不仅在一定程度上危及到了农民自身的基本生存。而且使农产品质量安全的矛盾持续加剧，这一现实问题已十分严峻。
事实上，上述“乡村病”虽然表征突出并且在一些方面还表现为有所加重的趋势，但总体上是显性的，来自社会的基本认识是相对一致的。除此之外，还有三方面的现实性严峻挑战尤需高度关注：
第一，不均衡发展。就产业看，现代农业的总体水平虽有较大幅度提升，但极为显著地表现出较大的地域差异。在城市郊区、农业基础生产条件优越和交通相对便捷区域，各种现代农业模式正以相当快的速度扩张性规模增长，而在偏远的传统农区，农业结构的转型提升不仅没有实质性进展，而且许多区域还存在向自给性生产方式退化的逆向调整特征，由于缺乏劳动力和产业支持政策缺失，这些区域相当部分农户家庭又被动地回归到低投入、低产出的传统小农经济模式。正因如此，当前我国事实上面临着一些地区现代农业加快发展与另一些区域传统的精耕细作农业趋于衰落两种趋势并存的严峻现实，农业产业发展的区域失衡矛盾十分突出。
就区域看,农村内部区域发展不平衡的矛盾同样十分严重。如上所述，在经济增长过程中部分农村人口不断离开，部分自然村落逐步趋于消失，这是城镇化发展的不可逆的内在规律，是一个世界性的共同现象，中国不可能是一个例外。但问题的关键是即便部分人离开了，土地不能荒芜、产业不能萎缩、留守人口的经济收入和公共服务水平不能降低。发达国家的历史经验证明，农村人口减少并非注定逃不脱乡村衰退的厄运，人口数量持续减少的同时同样可以保持乡村稳定并完成现代化过程。但我国现在面对的严峻现实是，在许多地区特别是区位条件差和交通不便的偏远农村，伴随人口外流的是乡村全面性的深度衰退，村庄空心化与土地荒芜、粗放经营、产业萎缩在同一区域同时发生，在空间上完全重叠，与相对发达区域新农村建设所实现的深刻变化构成巨大反差。
毫无疑问，农村内部严重的产业和区域发展双重失衡的严峻现实，尽管具有阶段性发展特征的内在必然性，但当这种失衡超过合理限度而对全局性稳定增长过程构成威胁时，就必然地成为需要及时解决的紧迫性重大问题。因此，乡村振兴战略的实施绝不能仍然单纯是选择性的锦上添花，进而继续加重农村内部业已严重发展的失衡现象。相反，乡村振兴应更加关注产业发展滞后和乡村衰退严重的重心区，突岀重点，弥补短版，雪中送炭。
第二，短期化增长。虽然我国现代农业在原有基础上实现了长足发展，但由于相应的制度缺失，缺乏完备的约束机制，产业发展过程中的短期化仍是一个较为突出的问题。对许多地方政府而言，仍然习惯于运用非市场手段直接干预农业产业发展过程，求大求快，规模偏好，不仅加剧供需脱节矛盾，而且构成助长为追求产业发展短期利益不惜拼资源、拼环境行为广泛存在的重要诱因。而对各类生产者而言，由于缺乏有效的约束和监管机制，在利益最大化驱动之下，许多方面短期化行为更是无以复加地恶性发展，主要靠化肥、农药增加产量，大量使用膨大素、瘦肉精等增加收入。正因如此，尽管近年来我国现代农业在产业结构优化、生产规模扩大和装备水平提升等重要方面成效显著，但的确不能过度满足于已有的进展，总体上还缺乏稳定的长效化产业发展机制，由此诱发的农产品质量不安全和农村环境恶化，无疑是农业短期化行为蔓延酿成的两大恶果，也是当前推进农业供给侧结构性改革和实施乡村振兴战略必须破解的关键性难题。
在推进新农村建设中，短期化的问题同样不容忽视，行政推动，大拆大建，为整齐划一的新村建设不惜毁损乡村自然风貌，牺牲独特的乡村价值，冲击乡村文化和传统治理体系。此外，当前精准扶贫战略实施的短期化取向也是需要高度重视的问题，重物质投入轻能力建设，重行政手段轻市场机制，重发展轻改革，都是当前脱贫攻坚中带共性的突出问题。
第三，虚假性繁荣。在现代农业发展和新农村建设中，各地都付出了巨大努力,实现了多样化的突破性进展，发生了一系列极为深刻的重大变化，这些都是不容置疑的。但是不能不看到，主要因为制度性原因的影响，有的地方现代农业和新农村的发展表现为华而不实的虚假性繁荣，有增长之形而无发展之实。一些连片集中的现代农业产业园和很多规模庞大的龙头企业，其现代化程度和农业装备水平，与任何发达国家相比也毫不逊色。但是如果撇开华丽的现代高端表象，深寻其背后的生存发展机理，就会发现这些产业园区和龙头企业远超其实际能力的先进的现代化外壳，实际上主要是由巨量财政补贴性投入“制造”出来的，虽然看起来很美，但有产出无盈利，赔钱赚吆喝。离开财政保姆式的支持就没有基本的市场生存能力。许多进入农业领域的龙头企业事实上是项庄舞剑，意在补贴。不合理的财政补贴方式扭曲了这些企业的行为方式，生产规模越大，补贴力度越强，报的项目越高端，获得的支持资金越多，由此导致相当一部分龙头企业可以不考虑投资的市场经济性，不重视基本的投入产出比，有现代化外部形象就能生存，能吸引眼球就可获取财政性资源。可以判定，局部地区现代农业发展表现为虚假性繁华的现象是客观存在的。其危害不仅是对我国农业通过现代化改造提升市场竞争力构成延缓性消级影响，而且使补贴政策不合理带来的财政支农资金低效使用的问题更为突出，加剧了财政支农资金严重不足的矛盾。
考察新农村建设的具体实践，虚假性繁荣的现象同样存在，在一些地区，为建新村而建新村，脱离现实需求过度强调提高集中度，以较高的建房补贴把部分已外迁农民的有限积累导向于原居住地的农房建设，虽然满足了地方政府打造美丽乡村样板的需要，但其实际居住功能的发挥受到直接影响，有的甚至新村建成之日就是闲置之时，部分全新打造的农民新村也表现出一定的空心化态势，这显然是一个极其不合理的经济现象，在实施乡村振兴战略中需要深刻总结其中的经验教训。
乡村病和不均衡、短期化、虚假性等隐患的共同影响，使得我国农业在持续增长中越来越难以满足不断增长的优质安全农产品需求，乡村在不断改造中面临越来越大的保有良好生态环境的巨大压力，农民在收入日趋多样化的同时实现稳定增长的难度不断加大。乡村振兴战略正是基于这样的宏观背景提出来的，因此，乡村振兴战略在确切意义上应当是以优先发展和城乡融合为基本支撑，重点解决农业和农村发展中的突出问题，补齐现实短版，破解重大难题。
二、如何选择乡村振兴的战略路径
因此，乡村振兴的战略指向是十分清晰的，关键是如何选择战略路径,如果路径选择不当，就会走入歧途，以致后患无穷，这方面过去有非常多的历史教训值得记取。
从宏观层面看，基于当前现实需求的乡村振兴应当选择四个方面的关键性战略路径：
第一，以深化改革为基本动力。乡村振兴必须在更深层次上从城乡两端全面激活资源，释放制度潜能。中国的改革是从农村起步的，农村改革不仅实现了农业和农村自身的历史性巨变，而且为中国经济整体的改革发展提供了极为重要的基础性支撑。就当前乡村振兴战略的实施而言，根本性的动力源仍然是改革，小改小调的改良式推进方式是不足于从根本上解决不均衡、短期化、空心化等深层矛盾的。因此，深化改革是乡村振兴的重中之重，只有更大力度地深化土地制度、农业经营制度、集体经济产权制度等关键领域的改革力度，更具针对性地优化和创新农业支持政策及农村公共政策，才能有效释放改革红利，破解发展难题，通过双向激活城乡资源构建乡村振兴新的发展动能。
第二，以市场机制为基本支撑。尽管乡村振兴需要政府和市场两种力量共同发挥作用，但市场机制的力量应当是基础性和决定性的，政府在制定振兴规划和支持政策、以及建立监测评估机制等方面的重要作用当然是不可替代的，但政府的作用边界应当有所限制，不应无所不能，不可无所不为，特别是不能再度以超强的行政手段高度集中和分配资源的方式来推进乡村振兴，绝不能以损害乡村发展中要素配置机制和产业发展中的市场运行制度为代价来实施乡村振兴。强化行政干预的非市场化推进方式，虽然也能轰轰烈烈地在短期内见到成效，但由于没有长效性的市场制度支撑，其推进过程必然缺乏基本的稳定性和持续性，或者只能高成本打造无法复制推广的典型样板，或者短期取得的示范成效因支持政策不能持久延续而发生显著的效应衰减。乡村振兴战略本身具有的全面性和长期性特征，内在地决定了必须主要依赖完备的市场机制持续推进，如果以改革倒退为代价逆向而行，则必然产生长期性的制度危害。
第三，以城乡融合机制作为基本手段。乡村振兴不是封闭的，不能只是局限在乡村内部重建和提升。新的历史条件下的乡村振兴必然是开放性的，必须有城乡双重资源的集合和集成，既有农村内部资源的激活集聚，也有城市外部资源的整合进入。城乡融合并非简单是统筹城乡条件下的发展资源数量的分配过程，不是一块蛋糕在城与乡之间如何切多切少的问题。进一步而言，乡村振兴不应该是城对乡的恩赐式的福利给予，也不是乡对城的被动式的资源接受，更不是强势的城市对弱势的乡村新一轮肆无忌惮的利益剥夺。城乡融合至少包括城乡资源平等公平的自由交换、城乡产业一体化的共同发展、城乡形态差异化的互利性共存三方面的主要内涵。因此，通过城乡融合实现互利共赢是乡村振兴战略的基本要求，不管是要素融合、产业融合、还是空间融合，构建城乡一体融合发展的体制机制都是关键性的制度支撑。从另一角度看，以城乡融合实现乡村振兴具有多元政策目标，不仅要保障原有户籍乡村人口的基本权利和利益，而且也要保障新进入乡村发展群体的基本权利和利益。乡村振兴虽然要承担对传统乡村进行现代化改造的历史使命，但绝不是对立式地以城市元素代替乡村风貌，以城市文明取代农村文明。
第四，以发展提升为基本指向。乡村振兴是基于破解现实矛盾的新的战略构想，主要是通过深化改革和创新政策解决乡村发展中各种紧迫性的突出问题。因此，乡村振兴不是简单的回归历史，不是要不加区分地全盘否定现实重回传统的乡村社会。现在存在一种对改革以前甚至更长历史时期的男耕女织、炊烟袅袅、鸡鸣狗吠的传统乡村生活近乎诗意般的怀旧幻想，有意或无意抹掉了当时条件下极度饥饿和穷困的严酷事实。虽然在生态矛盾加剧背景下传统乡村曾经的无污染的生活环境的确很有回归吸引力，但在当今日益注重生活品质和生活便捷度的新的消费需求影响之下，无发展地、原汁原味地回归生产和生活方式都极为落后的传统乡村，既是十分困难的，也是完全不足取的。在新的历史阶段，乡村振兴必须是发展中的振兴,是现代条件下从传统乡村向现代乡村的根本性转型发展，是城乡深度融合下乡村功能的全面发展和提升。推进乡村振兴过程中要有更好的产业发展基础，要有基于适度规模的新的产业构成和经营方式，要有效培育成长乡村旅游、康养农业、创意农业、农业电商等新的业态；要打造更优美的乡村空间形态和更高质量的社会公共服务，要创建更优质的生态环境和实现更好的文化传承。
三、需要防范推进乡村振兴可能存在的潜在风险
从根本上看，乡村振兴是全新战略理念下的创新型发展，必须选择新思路、启用新方法，乡村振兴不应是原有“三农”工作的简单加强版，不能新瓶装旧酒，以老手段对付新挑战。目前，乡村振兴热遍及所有农村区域，各地政府热情高涨，响应及时，动作快捷，表现出希望尽快改变乡村发展现状的很强的机遇意识和行动能力。但是，在普遍的发展热潮中尤其需要有冷静的理性思考，必须在深刻吸取己有教训基础上进行防范潜在风险的预警性分析。
概括而论，下述四个方面的潜在风险是特别需要认真重视和有效防范的：
一是防范过度行政化。要防止单纯利用行政手段来下指标、定任务，求多求快，求大求全，超越现实基础，不充分考虑区域差距和差异的现实约束，人为提档加速，追求短期速效。或者简单化地采用熟悉的老思路和旧方法，统一要求、一刀切推进，仍然热衷于不计成本地塑造典型，打造样板。或者不惜以与改革方向背道而驰的方式收回下放的权力，重新集中掌控资源，通过强化行政干预能力来快速实现政绩化的乡村振兴。
二是防止过度形式化。要防止在推进乡村振兴过程中重物不重人的偏向，不是坚持以人为本，不能把维护农民和农村社区基本权益视为实施乡村振兴战略的核心要求，相反把建房修路放在突出位置，打造外部环境比促进人的全面发展更显重要，甚至只注重简单移植城市文化元素，把咖啡屋、小酒馆、外国农庄、异域城堡等一窝蜂地导入乡村，使乡村振兴蜕变为失去吸引城市居民所独有的异质性文化特征的异化过程。
三是防范过度产业化。乡村振兴要防止在乡村所有领域无所不在地选择产业覆盖，特别是在新村建设过程中，相当数量的新村聚居点最重要的功能应当是生态宜居，并非所有的村落改造提升都需要或者能够发展休闲、观光、度假等乡村旅游产业，任何产业发展都客观存在供求平衡的市场规律，虽然农业与乡村旅游的一三产业融合具有较大的发展空间，但同样需要防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张，造成因产业供过于求带来严重的利益损失。
四是防范过度外部化。在新的历史条件下，乡村振兴是一个开放性的发展过程，不能主要依靠乡村内部的有限的自积累加以推进，当然也不可能完全依靠政府的财政投入予以支撑，吸引城市社会资本进入将是一个无法回避的重要选择，大量实践证明，合理引人城市资本进入乡村发展领域具有难以估量的巨大资源激活效应。但是城市资本的进入应当是有门槛和受管控的，如果无条件和无限制的引入城市资本，在这个过程中农民、农村集体经济组织被严重边缘化，甚至被无情挤出，农村稀缺的土地和生态资源再次被低价剥夺，这样的乡村振兴的持续性和稳定性必然会受到严峻挑战。
四、应当选择实施乡村振兴战略的突破重点
乡村振兴涉及产业发展、村庄建设、社会治理、生态保护和文化传承各个重要方面，既面临原有矛盾的累加，又存在新的挑战的增长，任务十分繁重，必须瞄准重点，注重选择，在关键领域和重点方面率先突破，实现循序渐进的稳定推进。
基于现实基础条件的基本分析和判断，当前推进乡村振兴应当以构建四大机制为突破重点：
第一，以乡村振兴规划体系为先导的约束机制。当前一些地方乡村发展之所以乱象丛生，在很大程度上是与乡村规划缺失或缺乏基本约束力直接相关的，推进乡村振兴如果依然有激励而无约束，己有的滥占滥用土地和加重环境压力等混乱现象，就可能在外部资本大规模进入的背景下变本加厉地发展。因此，在城乡人口双向流动已经成为常态，过去以户籍决定的乡村固化的居住形态逐步发生改变的新的背景下，必须坚持规划为先，规划导向，规划约束，应当依据一定区域产业发展和人口变动的未来趋势，从科学重塑乡村地域空间系统的战略高度，全面制定和优化乡村振兴规划体系。特别是要加快编制不同区域全覆盖的村庄空间布点详规，强化约束力和执行力，对乡村振兴中的农业产业布局、村庄空间优化、以及资源和环境保护发挥关键性的引领及约束作用。
第二，以土地制度改革为重点的动力机制。农村土地资源是当今中国农村最具潜力的自然资源，通过深化承包地“三权分置”改革、承包地退出改革、宅基地退出改革和集体经营性建设用地入市改革等一连串重大的关联性改革行动，不仅可以为受现代农业发展和乡村重建吸引的城市资本打开新的投资空间和渠道，而且能够推动激活农村要素与促进城市资本下乡高效对接，为严重缺乏投资的乡村区域带来动力强劲的社会资本。以土地制度改革为引爆点，城乡双向释放能量，牵一发而引动全身，催生并实现乡村产业重构、乡村集体经济组织重构、乡村聚落形态重构、乡村治理模式重构等一系列全方位的深度变化。
第三，以优化政策体系为关键的支撑机制。乡村振兴是以城乡融合为基本手段的重大战略选择，如果不能更进一步突破性地打破城乡二元体制，实现城乡之间发展要素的平等对流，基础设施、公共服务和社会治理的平等覆盖，乡村振兴的实质性推进将是十分困难的，或者也只能是徒有其表的表面文章。实施乡村振兴战略必须突破原有的城市与乡村相互分离脱节的两套政策框架，要以城乡一体的政策融合为基本指向，重点在构建与乡村振兴相适应的新的政策体系上实现突破，要在对现有相关政策进行有针对性的分析评估基础上，主要从政策优化、政策整合、政策创新三个维度同时发力，提升政策效力、强化政策合力，消除政策空白，形成能够有效满足乡村振兴需求的体系化的政策方案。
第四，以绿色发展为核心的引领机制。当前农业和农村发展都面临极大的环境压力，改变以牺牲生态环境为代价的短期化增长模式，实现发展方式的根本转变，构建绿色生态的新的发展引擎，是实施乡村振兴战略的基本要义。当务之急是必须明确目标任务，强化制度约束，在保证农业农村优先发展的基础上重点推进生产、生活和生态“三生”融合发展。要强力实施绿色生产和生活方式，政府导向、自主参与和社会合作三位一体地强化乡村人居环境综合整治，通过构建有效补偿机制加大乡村生态环境的保护和修复。在推进乡村振兴的过程中，任何非生态的发展方式都必须以最严格的制度规范加以扼制，绿色发展应当贯穿现代农业和乡村建设的所有环节，成为推进乡村振兴最基本的发展引领。
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